Police municipale : « La doctrine d'emploi doit être mieux définie » (Virginie Malochet, Institut d'aménagement et d'urbanisme)

« La doctrine d'emploi de la police municipale mérite d'être plus explicitement définie », estime Virginie Malochet, chargée d'études à la mission études sécurité de l'Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Île-de-France. Dans un entretien à AISG, elle rappelle qu'en « 20 ans, le nombre de communes dotées d'un service de police municipale a doublé ». Parallèlement, leurs pouvoirs n'ont cessé d'augmenter. Virginie Malochet rappelle d'ailleurs que la Loppsi prévoit « d'élever la qualité judiciaire des directeurs de police municipale, d'autoriser les agents à procéder aux dépistages d'alcoolémie à titre préventif, aux dépistages de stupéfiants sur les conducteurs à la suite d'un accident de circulation ainsi qu'aux contrôles d'identité sous l'autorité d'un OPJ » (AISG n°622). Malgré l'évolution de leurs prérogatives, la chercheuse souligne que « c'est aux polices municipales qu'il revient désormais d'occuper le terrain de la police quotidienne (une police de tranquillité publique, visible, proche des gens) » alors que « les services policiers de l'Etat se sont recentrés sur les interventions réactives et les affaires judiciaires ». 

AISG : De quelle manière le métier de policier municipal a-t-il évolué ?

Virginie Malochet : L'évolution est d'abord quantitative. En 20 ans, le nombre de communes dotées d'un service de police municipale a doublé : elles sont près de 3 500 aujourd'hui. Sur la même période, les effectifs des policiers municipaux ont triplé : ils sont environ 18 000 actuellement, auxquels il faut ajouter les 1 800 gardes champêtres qui relèvent aussi de la filière « police municipale ». En somme, cette branche spécifique de la fonction publique territoriale représente 20 000 agents, sans compter les agents de surveillance de la voie publique, les opérateurs de vidéosurveillance et autres personnels contribuant à la sécurité municipale.

AISG : Qu'en est-il de leurs pouvoirs ?

Virginie Malochet : Parallèlement à cette expansion numérique, il faut insister sur le mouvement d'accroissement continu des pouvoirs depuis une dizaine d'années. Certes, le mandat global reste inchangé dans le code général des collectivités territoriales : dans la limite de leurs attributions, les policiers municipaux sont chargés d'exécuter les tâches que le maire leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques.

En matière de police administrative, ils sont donc susceptibles d'intervenir dans la multiplicité des domaines pour lesquels le maire a compétence. En matière de police judiciaire, leurs missions sont en revanche plus restreintes. Ils ont la qualité d'agents de police judiciaire adjoints et leurs pouvoirs de verbalisation se limitent au champ contraventionnel. Mais il n'empêche que leurs attributions ont été largement renforcées. La loi du 15 avril 1999 les a habilités à constater par procès-verbaux les contraventions aux arrêtés municipaux et la plupart des contraventions aux dispositions du code de la route ; elle les a aussi habilités à relever l'identité des contrevenants pour dresser lesdits procès-verbaux. Et depuis lors, le Législateur n'a cessé d'étendre leurs prérogatives. C'est une évolution de fond que l'actuel projet de Loppsi ne dément pas.

AISG : Compte tenu de l'augmentation de leurs prérogatives, la formation actuelle des policiers municipaux est-elle suffisante ?

Virginie Malochet : Les policiers municipaux bénéficient d'une formation initiale d'une durée de six mois, après quoi ils sont tenus de suivre une formation continue à raison de dix jours minimum tous les cinq ans… et cela semble effectivement être le minimum vu le rythme soutenu des évolutions juridiques les concernant. En tout cas, la mise en place de ces formations a constitué une étape majeure dans leur processus de professionnalisation.

Mais, si les agents se félicitent de ces avancées, ils dénoncent aussi les limites du dispositif en l'état. C'est le manque d'harmonisation qu'ils déplorent en premier lieu. Il existe bien des référentiels communs sur la base desquels les délégations régionales du CNPFT (Centre national de la fonction publique territoriale) organisent les formations ; il n'en reste pas moins que le contenu et la qualité des formations varient d'une région à l'autre. C'est pourquoi les policiers municipaux défendent majoritairement l'idée d'une école de police municipale. L'enjeu est double : uniformiser la formation, mais aussi, et surtout, insuffler l'esprit de corps et contribuer à la construction d'une identité professionnelle commune.

AISG : Pensez-vous qu'il faille une école de police municipale ?

Virginie Malochet : Un tel projet n'est pas sans poser question. D'une part, au-delà de la dimension technico-juridique de la formation, on peut s'interroger sur le socle de cette identité commune, autrement dit sur le modèle de police à promouvoir, sachant qu'à l'heure actuelle, il n'y a pas de doctrine d'emploi unique pour les polices municipales. D'autre part, on peut se demander si la création d'une école ne risquerait pas d'entraîner une disjonction entre la police municipale et le reste de la fonction publique territoriale. La police municipale comme filière professionnelle à part entière, oui, mais il ne faudrait pas qu'elle devienne une filière complètement à part… Si le dispositif de formation doit permettre de reconnaître les spécificités du métier, il doit aussi rappeler l'ancrage de la police municipale dans la fonction publique territoriale. De ce point de vue, il ne semble pas illégitime que le CNFPT continue de le piloter. A tout le moins, les réformes éventuelles du dispositif doivent intégrer cette double exigence de « spécialisation fonctionnelle/intégration globale » : il y a une formule d'équilibre à inventer.

AISG : Comme le préconise Patrick Balkany, faut-il rendre obligatoire le port d'une arme de 4e catégorie (AISG n°652) ?

Virginie Malochet : Selon la législation actuelle, c'est sur demande motivée et circonstanciée du maire que les policiers municipaux peuvent être nominativement autorisés par le préfet à porter une arme parmi celles qui sont listées par décret. En l'occurrence, le port des bâtons de défense et des bombes lacrymogènes ne donne pas vraiment lieu à discussion ; c'est bien la question de l'arme à feu qui fait débat. A la question de savoir s'il faut la rendre obligatoire, ni les élus, ni même les agents n'ont de position unanime. Certains estiment que c'est un moyen de protection indispensable face aux risques du métier, considérant que la nature du travail ne diffère pas fondamentalement de celui de la police nationale et de la gendarmerie. D'autres constatent que ce n'est pas un gage de sécurité absolue et craignent que cela encourage une confusion des rôles avec les forces de l'État. On le comprend, la question de l'armement revêt une portée symbolique qui touche aux enjeux de reconnaissance d'un corps policier à la légitimité souvent contestée.

AISG : Comment faire face à la pluralité de déclinaisons locales des polices municipales qui sont au cœur du bras de fer entre l'AMF (Association des maires de France) et les syndicats (AISG n°529) ?

Virginie Malochet : Questions indemnitaires et statutaires mises à part, ce n'est pas problématique en soi de constater que les priorités d'action varient d'une ville à l'autre, du moins pas tant que les polices municipales restent dans le cadre de leurs missions. C'est même plutôt normal si l'on considère qu'elles ont été créées pour répondre à des besoins locaux spécifiques. Ce qui est interroge en revanche, c'est la manière extensive dont elles sont parfois employées, dans une logique de substitution à la police nationale ou à la gendarmerie. S'il serait inepte de vouloir totalement homogénéiser l'activité des polices municipales, je pense néanmoins qu'il faut mieux baliser leur rôle au plan national.

Autrement dit, la doctrine d'emploi mérite d'être plus explicitement définie, dans le sens d'une véritable police de proximité. Ce qui n'interdit pas les déclinaisons locales, bien au contraire : par définition, le modèle de police de proximité repose sur un objectif d'ajustement aux réalités locales, dans l'idée que la police doit indexer son action sur ce qui préoccupe les habitants. C'est ce cadre-là qu'il convient de réaffirmer pour marquer la spécificité de la police municipale. Tandis que les services policiers de l'État se sont recentrés sur les interventions réactives et les affaires judiciaires, c'est aux polices municipales qu'il revient désormais d'occuper le terrain de la police quotidienne : une police de tranquillité publique, visible, proche des gens, qui régule une somme de petits problèmes, quand bien même il ne s'agit pas de grande délinquance…

AISG : Quelles sont les perspectives d'avenir pour la police municipale ?

Virginie Malochet : En regard des évolutions récentes et annoncées, la question se pose. Sur le plan statutaire, les propositions gouvernementales ne répondent manifestement pas aux attentes des syndicats qui ont durci leur mouvement après plusieurs mois de mobilisation, estimant que la revalorisation des carrières et des grilles indiciaires est insuffisamment prise en compte. Sans contrepartie sociale, ils refusent de signer le protocole de modernisation de la police municipale, alors même que le projet de Loppsi prévoit l'attribution de nouvelles compétences.

Sur le plan juridique, les dispositions envisagées par ce projet de loi interrogent effectivement. Élever la qualité judiciaire des directeurs de police municipale, autoriser les agents à procéder aux dépistages d'alcoolémie à titre préventif, aux dépistages de stupéfiants sur les conducteurs à la suite d'un accident de circulation ainsi qu'aux contrôles d'identité sous l'autorité d'un OPJ : ces mesures viennent réaffirmer le rôle croissant des polices municipales dans les systèmes locaux de sécurité, mais elles sont aussi significatives d'un mouvement de « judiciarisation » de l'activité et, par là, d'un glissement de finalités. La police municipale est-elle vouée à devenir une force auxiliaire de la police nationale, focalisée sur l'arrestation des délinquants ? Ne doit-elle pas rester, en premier lieu, une police de proximité qui contribue à la qualité de vie dans la ville et dont l'utilité se mesure à l'aune des réponses apportées aux attentes émanant de la collectivité ? La question est bien de savoir quel type de police municipale nous voulons pour demain.

L'Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région parisienne a été créé le 4 mai 1960 par décret du ministre de l'Équipement, Pierre Sudreau. Il devient, en 1976, l'Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région d'Île-de-France. L'IAU Île-de-France est un bureau d'études qui a pour mission essentielle de réaliser les études et travaux nécessaires à la prise de décision des élus du conseil régional.

source : www.aisg.info

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